美国政府关门 影响几何？

作者：李瀚明

不知不觉今天已经是美国联邦政府关门的第三个星期了。从10月1日开始关门到现在，这次政府停摆已经超过了1995年到1996年比尔克林顿时代的21天停摆，成为美国历史上第二长的政府停摆（第一长是2018年到2019年期间特朗普第一次当总统时的35天停摆）。能够以一人之力独占头两名，特朗普总统属实能够“名垂青史”，在拉什莫尔山上有自己的一席之地了。

但是美国联邦政府关门这段时间，中美之间很多由联邦政府管理的事情，倒也没有受到影响。例如美国签证仍然正常在发放、来往美国的国际航班也没有停航或者取消班次。

事实上，美国联邦政府关门遵循一套非常复杂的逻辑。不同政府部门运作所需的资金来源不同，而雇佣条件等事关能否继续运作的机制也有所不同。

通常来说，所有政府提供的服务，其资金来源都可以分为“税收统筹”和“用者自付”两种。所谓“税收统筹”，实质上就是“从全体纳税人那里收钱，再重新分配给全体纳税人”；而“用者自付”则是“有需要此类服务者，自行向政府付费”。

护照、签证等出入境证件的发放是典型的“用者自付”的政府服务——有意申请护照和签证者需要支付工本费等各种费用（例如申请一本美国护照的费用是165美元，在中国申请一张美国旅游签证的费用是185美元）。因此，即使没有预算拨款，这些部门一样可以正常运作。

同样实行用者自负制度的，还有运输安全管理局（Transportation Security Administration，负责民航旅客和货物的安检）与海关和边境保护局（Customs and Border Protection，负责出入境和海关检查）。乘坐每一班美国始发的航班，需要缴纳5.6美元的安检费给TSA；每一班入境美国的航班需要缴纳14.39美元的检查费给CBP（还要缴纳3.83美元给美国农业部作为检验检疫费）。由于这些费用都是“用者自付”，由国际航班乘客支付，因此CBP、TSA的收入还是有一定的保障。

当然，美国联邦政府并没有说这些部门的收费必须以覆盖成本为限——因此，理论上是完全可以通过这些服务为联邦政府带来额外收入的。例如，TSA的安检费原先是2.5美元，但2018年奥巴马政府加到5.6美元，这一下子就增加了30亿美元收入。最近美国对EVUS（持十年美签的中国人赴美前需要履行的登机手续）收取每两年30美元的手续费（以及对免签国家收取的每两年40美元的ESTA手续费），就是门近乎一本万利的生意——维持这个系统的成本远低于手续费。以每年1700万名免签入境的外国人来计算，每年的手续费可以达到6亿美元左右。虽然对于整个美国联邦政府而言这钱是杯水车薪，但是对于在美国国务院里上班的公务员来说，这是一笔相当的巨款了。美国国务院约两万名公务员，每年的人事开支为约88亿美元，因此6亿美元对于部门经费而言，实在不算小钱了——可以给每个员工多发三万美元呢。

这里需要留意的是，美国政府的开支当中，工资只占相当小的一部分。根据美国财政部设立的政府开支信息公开网站USASpending.gov，美国财政支出中约有七成是拨款和固定开销（Grants and fixed charges，下图紫色部分），人员工资只占3%左右。

可以看到的是，美国政府这11个月9万多亿美元的开支中，绝大多数都是拨款类开支（其中国债利息、医保和社保支出就占了一半），而人员工资只占3%。依靠削减人员工资来减少政府开支，这高低……不太现实。

当然，对于联邦政府来说，能够砍掉的支出并不多——国债利息、医保、社保，三块都是最硬的骨头。所以特朗普除了施压美联储降息以外，也就只能刀刃向内了。

但是，这么一做显然很多事情要不对劲。这一次联邦政府关门对于公务员的影响，具体可以分为三种：一部分公务员需要在政府关门期间无薪休假（称之为furloughed），一部份公务员则需要暂时无薪工作（excepted），而还有一部分公务员可以获得豁免——虽然需要上班，但可以正常发薪（exempted）。

刚刚提到的CBP公务员当中，就有97%属于excepted——要干活，但是暂时不发薪水。这使得不少CBP公务员在之前三周陷入了财务困境：既没有工资又得干活，加上本来薪水就不高，养家糊口肯定要出问题。但是没有工资，谁又会给你好好干活呢？这就带来了执法人员队伍士气的问题，搞得特朗普政府也很尴尬。

做事要“胡萝卜加大棒”，解决执法人员士气低落的问题也不例外。特朗普先是祭出了大棒：10月11日的时候，美国政府管理和预算办公室（Office of Management and Budget）的主管Russ Vought就在X上发帖表态说“The RIFs (reduce in workforce) have begun”（裁员已经开始）。

但是光有大棒解决不了问题：放话放得这么狠，人公务员知道自己做事也会被裁还得白干活，不做事也就是被裁，那不做事不就好了？结果公务员更不做事了。而且狗急了都会跳墙，谁知道这些公务员急了能给你干出什么事情来。为此，在10月17日的时候，国土安全部长诺姆出来打圆场，说为国土安全部的执法人员（包括负责边检海关的CBP，负责驱逐非法移民的ICE，以及负责保卫特朗普总统安全的特勤局Secret Service等御林军）提供“超级支票”以确保他们的粮饷；而CBP也告诉工会成员，说将会将执法人员重新分类成exempted，从而确保他们工作期间有工资拿。

这笔钱来自哪里呢？大概率是来自前段时间通过的《大美丽法案One Big Beautiful Act》。法案第90002条拨款了41亿美元（另加20.5亿美元奖金）给CBP，用来在接下来的四年（到2029年9月30日）“招募、训练”执法人员。不过，对于CBP六万名员工来说，60亿美元的拨款，实在只够发一年的工资——如果考虑到还要招募新人，这点钱确实不太够用，捉襟见肘。当然，CBP等执法部门还可以挪用其它地儿的款项给员工发工资——这就考验部门老大找钱的能力了。

这么一轮风波下来，对于美国公务员士气的影响是非常显著的——无论是政府关门时对公务员发的“裁员”狠话，还是到处找钱给公务员画大饼的窘状，都在影响公务员队伍的士气；而作为实际执行特朗普政策的群体的公务员队伍对特朗普的支持与否，又直接决定特朗普的政令能否得到有效的执行。

事实上，公务员（或者说“官僚”）队伍对政治体制的信任与支持，是政情上传和政令下达的有力保障。各国公务员，普遍分为经常轮换的“政务官”或“官”（如各部大臣、部长，美国联邦政府称之为Senior Executive Service，日本称特别职）和不常轮换的“事务官”或“吏”（如各部常务秘书长、事务次官，联邦政府称Competitive Service，日本称一般职），再加上作为立法机关的议员和司法机关的法官，会形成四角制衡。

在传统的“官”“吏”互动上，“吏”的责任是帮助“官”执行政策，实现“官”的政治理想；而“官”则要负责制定政策，并向立法和司法机关争取支持、协调资源。这种机制执行得好，官吏互动顺畅，那么政策就能在良性互动下顺利推进；但如果“官”无力协调资源，反而一味怪罪“吏”，搞“刀口向内”的话，那么在裁员压力下，公务员队伍为求自保而严格按章工作，从而导致行政效率的急速下降。

这也是特朗普最尴尬的地方——出身于企业的他，习惯于“上司-下属”模型中上司对下属“呼来喝去”、“只筛选不教育”的绝对控制权（正如他的口头禅“你被开除了”一样）；但是官吏关系绝非上司和下属的关系，而更类似于合作伙伴，或者说大脑和四肢的关系——大脑当然可以控制四肢，但大脑一方面有去找食物，把四肢喂得粗壮的责任；另一方面也无法轻易替换四肢。

可以预见的是，未来一段时间内，美国的公务员队伍和特朗普之间的关系会维持在这个僵硬的水平上。这会对包括贸易谈判在内的一切工作带来一些意想不到的影响。