美国司法能叫停特朗普关税吗？

作者：李瀚明

最近美国的联邦法官们特别折腾——由于动了不少人的饭碗和切身利益，特朗普现在每一项政令，都必然会遭到来自不同主体的司法复核（Judicial Review，此处采用同样采用普通法的香港的翻译，下同）请求；而每一桩司法复核请求，背后都不同程度伴随着漫长的上诉流程和扯皮，为政策执行带来了巨大的不确定性。

单就关税议题来看，特朗普的关税案子已经招来了十几宗司法复核。要想理清美国不同层次的司法机构对特朗普的态度，分析司法机构对特朗普的影响力，我们需要从案卷中寻找线索。

在这些司法复核案子中，有个人起诉的（Barnes v. United States，1:25-cv-00043，国际贸易法院，2月3日，5月23日裁定原告败诉），有一家公司起诉的（EMILY LEY PAPER INC v. TRUMP，3:25-cv-00464，佛州北区联邦地区法院，4月3日、LEARNING RESOURCES, INC. v. TRUMP，1:25-cv-01248，特区联邦地区法院，4月22日，5月21日转国际贸易法院继续审理），也有五家公司起诉的（V.O.S. Selections, Inc. v. Donald J. Trump，1:25-cv-00066，国际贸易法院，4月14日，5月29日裁定原告胜诉，被告上诉后暂停执行）。

同时，还有州政府起诉的。一是4月16日，加州单独在加州北区联邦地区法院起诉特朗普（案件号3:25-cv-03372，案件尚未出结果）；二是4月23日，俄勒冈、亚利桑那、科罗拉多、康涅狄格、特拉华、伊利诺伊、缅因、明尼苏达、内华达、新墨西哥、纽约和佛蒙特十二州在位于纽约的国际贸易法院告（案件号1:25-cv-00077，由于和00066案情相似，国际贸易法院将其合并审理）。

我们可以看到的是，“争管辖权”永远是任何诉讼的第一要点。加州没有在起诉时选择在位于四千公里之外的纽约的国际贸易法院起诉，而是选择了家门口旧金山的加州北区联邦地区法院；而联邦政府的代表律师自然也不想客场作战，自然第一时间（第二天的4月17日）就提出转移管辖权到国际贸易法院。由于两方争了整整一个多月还在争执，因此先起诉的03372，反而不如后起诉的先出结果，到今天都还在争执管辖权。

在法官的人员构成上按提名总统来看，加州也有自己的小算盘。在初审法院，案子是抽盲盒抽人审判（简单案件从现任法官中抽一位，复杂案件抽三位），因此要尽可能避免抽到三个同情特朗普的政策的法官。比如，哈佛在麻省联邦地区法院诉国土安全部等人（1:25-cv-11472）的案中，被分配到的法官就是奥巴马提名的Allison Burroughs。Allison大姐判得那叫一个爽快——23号当天起诉，23号当天就下临时禁制令（Temporary Restraining Order），暂时恢复了哈佛招收国际生的资格。

反过来的案例也有——4月3日Emily Ley Paper Inc在佛州北区联邦地区法院起诉（3:25-cv-00464）的案子，由于管事的Wetherell法官是特朗普提名的，那当然是赶紧就坡下驴，顺着司法部的管辖权转移请求把这个烫手的山芋扔出去，巴不得这棘手的案子离他越远越好。于是在5月21日，这个案子转到国际贸易法院继续开审。司法部一看有人同意转移，自然就马上拿着佛州的先例找加州了。

在加州北区联邦地区法院中，目前没有特朗普提名的法官；而国际贸易法院的14位法官中则有3位（Reif、Baker和Vaden）。按概率来算，14人抽3人组成合议庭共有364种可能性。其中，特朗普提名的3名法官3:0的情况有1种，2:1有33种，多数概率是9.34%；1:2和0:3各有165种，各占45.33%。换言之，超过一半的概率会抽到至少一位特朗普提名的法官；如果其它法官当中有人抱恙请假，那概率就更高了。

事实上，这次抽到审00066/77的法官当中，刚好就有一位Reif法官，是2019年特朗普提名的。我们讲不怕一万，就怕万一，加州选择更有把握的地方，也是人之常情。

反过来，在巡回上诉法院和最高法院，合议庭的组织是以全体法官为准。例如，除了因病暂停履职的Newman首席法官没有参与外，联邦巡回区上诉法院的11位巡回法官，全部参与了00066/00077的上诉审理（上诉案号变为2025-1812/13）。因此，哪怕是在第九巡回上诉法院这样，特朗普任命了超过三分之一的法官的情况下，案件仍然大概率会按人数优势而偏向原告加州一方。

我们分析了诉讼参与者，接下来该分析案件诉争本身了。所有三起诉讼的核心诉争，都在于“制定关税的权力”在谁手上。

中国的关税制定权，按照《关税法》第十五条到第十八条，分“国务院审核——全国人民代表大会常务委员会决定”、“国务院决定——报全国人民代表大会常务委员会备案”和“国务院批准”三种情况。例如，对特朗普的对华关税征收报复性关税的措施，就适用于第十八条，关税税则委员会提出建议后，国务院批准即可实施。

美国的关税制定权是类似的。美国宪法第一条第八节第一段规定了三个条款：

（一） “The Congress shall have Power To lay and collect Taxes, Duties, Imposts and Excises,”。这一段规定了有征税（包含关税）权的是国会两院，总统的征税权来自于国会而非宪法。

（二） “to pay the Debts and provide for the common Defence and general Welfare of the United States;”。这一段规定了收税的目的，要么是还债，要么是国防和一般福利开支。

（三） “but all Duties, Imposts and Excises shall be uniform throughout the United States;”规定联邦税务应当各州划一。

但是，正如《关税法》第十六到十八条将一部分特定关税的制定权授予国务院一样，美国国会也意识到，所有关税都由自己制定，不符合实际情况。因此，美国国会通过一系列具体的法律，将部分关税权限转授予了总统——这些法律就是我们在新闻媒体中所熟知的“xxx号条款”。

最常见的三个条款是201（Section 201 of the US Trade Act of 1974，美国国际贸易委员会（USITC）发起）、301（Section 301 of the US Trade Act of 1974，由美国贸易代表办公室（USTR）发起）、232（Section 232 of the Trade Expansion Act，商务部发起）。特朗普在第一任任期当中，通过发起调查对一部分商品征收了关税；而拜登也萧规曹随，有样学样。

但是用201、301和232征收关税，一个是要有一份有理有据的调查报告作为前提——而特朗普第一任任期的情况来看，三者调查时间少则三个月，多则一年，2017年发起调查，要2018年才能真正开始收关税；另一个，是它只能对特定产品、特定国家“双特定”收税，以特朗普“一万年太久只争朝夕”的性格，显然嫌这三条速度太慢了。

因此，他在这一次关税战中，动用的是《国际紧急经济权力法International Emergency Economic Powers Act》。但是，对所有国家、所有产品一律加收关税实在兹事体大，所以三起官司的核心，都是“IEEPA有没有授予总统这么大的权力”。事实上，IEEPA授权总统的条款（美国法典第50条第1702款），还真没提过“关税Tariff”这个词；而在IEEPA至今将近50年（1977年12月28日实施）的历史中，除了特朗普之外，也没有人拿它收过关税。

IEEPA之前的用途，一般是用来制裁。例如，在伊朗人质危机中，卡特总统就用这条刚刚通过的法律，冻结了伊朗政府在美国的资产；之后对委内瑞拉等国的制裁，也是在IEEPA框架下进行的；甚至包括第一任任期中对华为的制裁，也是以“华为违反IEEPA对伊朗的制裁”作为理由。

三份诉状分别对不同的点进行了攻击。

五公司的诉状攻击的是其必要性——如果贸易赤字本身不构成紧急状态，那么特朗普他自然也就失去了根据IEEPA制定关税的法理基础。诉状指出“这个所谓的紧急状态是特朗普自己的臆想”（His claimed emergency is a figment of his own imagination）、“贸易赤字已经持续了数十年也没有给经济带来伤害，既不构成紧急状态也不构成超常威胁”（trade deficits, which have persisted for decades without causing economic harm, are not an emergency. Nor do these trade deficits constitute an “unusual and extraordinary threat）。

十二州则攻击特朗普扩大解释。IEEPA授权总统对进出口进行“管制”（regulate），但是通常被用来禁止进出口（例如禁止出口高性能显卡到中国）。十二州的诉状中指出“（‘管制’）指代禁运和制裁（这也是IEEPA一直以来的用途），而将管制解读为‘从价关税’与上下文不一致”（This is the language of embargoes and sanctions (which is what IEEPA has consistently been used for), and interpreting “regulate” to mean “ad valorem duty” would be incongruous with the context in which it appears）。

加州选择攻击特朗普没有和国会好好沟通，违反了国会咨询条款。IEEPA指出，总统在行使权力前应咨询国会，并在行使权力期间应定期咨询国会（the President, in every possible instance, shall consult with the Congress before exercising any of the authorities granted by this chapter and shall consult regularly with the Congress so long as such authorities are exercised）。

刚刚我们提到，对于IEEPA到底有没有赋予人特朗普收关税的权力，既没有成文法规定，也没有先例（作为对比，哈佛诉特朗普的案子因为有此前移民禁制的先例作为依据，判得就很快），所以法官一时半会儿也无从下手。这事的复杂性，单是在之前的管辖权纠纷当中就可以看出一些端倪——联邦政府提出“只有国际贸易法院才有权审理和征收关税有关的案件”，而加州就反论“IEEPA不规定关税（IEEPA does not provide for tariffs），我们论的是特朗普的违法收税，跟关税没关系，不应该被转移管辖权到国际贸易法院”。

因此，管辖权是否转移到专为关税案子而设的国际贸易法院，本身就构成了司法系统对IEEPA是否有权规定关税的认知的先例，央地双方自然互不相让。而不同的基层法官自然也在和稀泥——EMILY LEY PAPER INC v. TRUMP案中，法官裁定应该转过去；而LEARNING RESOURCES, INC. v. TRUMP案中，法官则裁定不应该转过去，并且直接裁定关税措施违法。

由于多位即使在上诉庭层面都互不隶属的基层法官对各自案子的观点南辕北辙，案子势必要打到最高法院才能算个头。而在最高法院的法官构成中，特朗普提名的法官占三分之一；奥巴马和拜登提名的占三分之一；老布什和小布什提名的占三分之一。

而对于此类“兹事体大”的政策，之前在各州挑战拜登总统减免学生贷款负担的案子（143 S. Ct. 2355）中，法官于2023年6月30日以6:3的判数（布什父子提名的Roberts、Thomas和Alito以及特朗普提名的Gorsuch、Kavanaugh和Barrett六人投赞成票，奥巴马和拜登提名的Kagan, Sotomayor, Jackson三人投了反对票）确立了一个原则——特定国会立法（Heroes Act）授权教育部部长免除或修改学生财务资助方面的规定，但没有授权到免除4300亿美元学生贷款本金这样的地步。

这就带来了一个回旋镖，给最高法院的法官们出了大难题。现在来看，布什父子提名的三位法官，到底会持什么样的立场，是当中最大的变数——从他们仨的立场看来，既不希望民主党坐大（这和他们的思想信念冲突），也不希望特朗普坐大（这和他们的个人利益冲突）。

这么看来，关税这档子事，还得再扯上至少半年到一年啊。